原标题:专家解读国企改革新五年路线图 9个“新提法”
中共中央、国务院近日印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》),这是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件。记者梳理出该文件中的9个“新提法”,他们有何内涵和意义?又将指明哪些改革方向?中国人民大学国家发展与战略研究院院长刘元春教授对此进行了解读。
1. 政资分开
刘元春:《指导意见》提出,坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。原来的要求是政企分开,国资委作为出资人代表管人、管事、管资产,在此基础上逐渐政资分开。
《指导意见》将政资分开提到了个新高度。政资分开意味着政府作为资产出资者,不管是政府独资还是控股,要管理企业都必须通过企业的资产结构来进行。这也表明,政府将管理权限下放给企业,不干预企业经营,企业的独立性也会更强。
2. 划分不同类型、谁出资谁分类
刘元春:一般来说,国有企业主要应集中在市场失灵的领域,而不应进入市场竞争、与民争利的领域。但是当前,各领域都有国企身影,此前也有国企是否该退出的争论。划分国有企业类型能解决这个争论。这表明国企将不仅出现在市场失灵的领域,在市场竞争性领域也会参与。并且,不同类型的国企在将来会有不同的考核、监管方式,这将提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性,推动国有企业同市场经济深入融合,促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。
另外,《指导意见》提出谁出资谁分类的原则,这有利于保证出资人的利益。并且,这将进一步界定所有者权益在整个决策和治理体系中的作用,有利于推动决策功能的强化。
3. 集团公司整体上市
刘元春:近年来,国有企业股份制公司制改革提速,上市的国企越来越多。《指导意见》提出,积极引入各类投资者实现股权多元化,大力推动国有企业改制上市。《指导意见》还特别提及,“加大集团层面公司制改革力度,创造条件实现集团公司整体上市”。集团公司整体上市,能打破目前在集团公司里面,上市公司与非上市公司相互冲突的格局,更好统领企业目标的一致性。
4. 国家特殊管理股制度
刘元春:《指导意见》提出,“允许将部分国有资本转化为优先股,在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。”所谓国家特殊管理股制度,就是指在一些特定领域,即使政府只占极少数份额,但是这个份额可以被特殊设定,例如,可以赋予这个份额否决权。对于国企而言,可以让更多的民营资本参与国有资本的项目,甚至可以让民营资本占据多数股份。但是如果某些投资行为可能危害社会公益,这时国有股份就可以在特殊时期发挥决定性的作用,阻止危害社会公益的行为。
5. 企业领导人分类分层管理
刘元春:在人事制度上,《指导意见》明确,上级党组织和国有资产监管机构按照管理权限加强对国有企业领导人员的管理。根据不同企业类别和层级,实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式。
这意味着,在国企高层可能会有一个权力集中的机制,而在经理层或中层干部则体现市场化的方向。并且,“根据不同企业类别和层级,实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式。”对于政府任命的高管,可能会按照公务员的标准管理,例如薪酬就是公务员的薪酬。对于市场选聘的干部,则按照工作绩效,给予市场化的待遇。这有利于打破国有企业过于行政化、决策机制过于僵化的问题。
6. 管资本为主
刘元春:管资本为主是本轮改革的一个亮点。推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、推动国有资本合理流动,都要以管资本为主。所谓管资本就是注重资本投资的收益性。现在提国企做大做强做优,其中最重要的就是资本的收益率。以前政府对国企是管人、管事、管资本,但是不论管什么,如果最后落实不到资本的保值增值,就没有意义。
7. 国有资本投资、运营公司
刘元春:以前是由国资委作为国企的出资人,《指导意见》提出建立国有资本投资、运营公司。这样的三级管理架构和原来的二级管理有很大的区别。国资委是个政府机构,投资、运营公司则由更专业的资本管理人员组成,负责具体的投资行为。投资、运营公司是作为股东而不是政府行使职责,这也体现了政资分离、以管资本为主的原则。
8. 清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批
刘元春:接下来,国有资本投资、运营公司会如何投资决策呢?那就是会按照“清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批”的投资思路。目前,低效、过剩产能需要退出市场,有竞争力的企业则能获得更多发展空间。
此外,《指导意见》提出了一些产能退出的保障措施,如“建立健全优胜劣汰市场化退出机制,充分发挥失业救济和再就业培训等的作用,解决好职工安置问题,切实保障退出企业依法实现关闭或破产”。
9. 混合所有制改革不设时间表,成熟一个推进一个
刘元春:《指导意见》提出发展混合所有制经济坚持因地施策、因业施策、因企施策,不搞拉郎配、不搞全覆盖,不设时间表,成熟一个推进一个。混合所有制改革需要符合习近平总书记提出的“三个有利于”标准,混合的目的之一是国企做大做强做优。在一些领域可能不适合民企参与,有些领域国企和民企的关系比较微妙,不可能想混合就能混合。因此,是否采用混合所有制需要根据实际情况,有的国企只适合国家独资,有的国企可以国家控股、民资参与,有的国企则可以民资控投、国有资本参与或者退出。这也表明,未来推动混合所有制会更注重稳妥有序,不会盲目上马。(实习记者 冯彪)